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terça-feira, 11 de junho de 2019

Armadilhas retóricas da reforma tributária: entre o simples e o simplório


Consultor Jurídico 10.06.2019

Por José Maria Arruda de Andrade

José Maria Arruda de Andrade
Essa coluna é dedicada à memória do grande artista André Matos (14/09/1971 a 08/06/2019). R.I.P.

Tendo em vista a repercussão de meu texto anterior[1], em que debati que uma reforma tributária não pode ignorar o mandamento constitucional de redução das desigualdades regionais e sociais, aproveito para avançar um pouco mais em um dos aspectos relacionados ao tema: o de que se pode e deve revogar todos os incentivos e deixar no seu lugar os gastos diretos no orçamento.

O ponto defendido por mim era: reformas simplistas não podem ignorar regimes jurídicos que hoje regulam políticas de desenvolvimento regional sem maiores reflexões, avaliações sérias e sem propostas alternativas que sejam reais.

Os estudiosos que defendem algum tipo de reforma, notadamente, a mais ampla delas, representada pela PEC 45/2019, apresentada pelo deputado Baleia Rossi (MDB/SP) à Câmara dos Deputados, costumam mencionar que políticas redistributivas de natureza tributária são antiquadas e ineficientes e que os recursos para tal desiderato deveriam ser obtidos mediante orçamento federal, no que deduzo que eles estão a se referir a gastos diretos no orçamento.

Trata-se do argumento de que sistema tributário não deve se ocupar de questões redistributivas e que políticas econômicas para esse fim devem ser tratadas diretamente no orçamento (gastos diretos).

Como dito anteriormente, o design de um novo sistema tributário inovador e simples é sedutor. Ter a liberdade de repensar toda a estrutura federativa, criando a figura de competência tributária comum e simultânea e buscar soluções para encerrar complexidades – injustificadas ou não – anima qualquer estudioso.

Mais do que animar, até, pode-se dizer que cria uma verdadeira paixão pelo plano teórico da reforma, construída a partir da literatura que comenta alguns casos de êxito em outros países.

Ainda assim, há que se separar alguns argumentos para se evitar a retórica de eleição de espantalhos do presente para a venda de soluções inovadoras quaisquer. Ou, de outra forma ainda mais direta: os inúmeros problemas do presente não nos autorizam a comprar qualquer ideia que se apresente. Inovações precisam dar conta da realidade brasileira no que ela tem de complexa. Não é a falsa simplicidade importada que dará conta de encaixar a realidade na marra, pois o que não se encaixa, o que fica de fora, é, justamente, a existência dos “outros”, aqueles que muitos pensam que têm vocação para não ter direitos.

Não defendo que o sistema esteja bom, mas gostaria de apontar, outra vez, a questão regional e social, pois a resposta decorada e fácil de que isso fica para um segundo momento, o da discussão orçamentária, não me convence.

Nesse texto ligeiro gostaria de refutar dois pontos: o de que política regional se confunde com guerra fiscal (desobediência ao direito posto) e de que se pode revogar alguns dos incentivos regionais e sociais em troca de gastos diretos orçamentários.

Primeiro Ponto: guerra fiscal entre estados e municípios
A defesa da redução das desigualdades regionais e sociais não deve ser confundida com guerra fiscal.

Guerra Fiscal é desobediência ao direito posto. Não defendo que o ator principal do desenvolvimento econômico devam ser o estados e nem os municípios. Guerra fiscal não é política legítima de desenvolvimento econômico. Desobediência à Constituição deve ser combatida por meios próprios. As leis complementares 157 e 160 são exemplos disso.

O ponto aqui é: não se deve vender um projeto de reforma que combata ilicitudes por meio do esvaziamento da competência legislativa dos entes subnacionais, ainda que se tente mitigar esse esvaziamento com as sutilezas de se permitir aumentos e reduções lineares de alíquota global do novo imposto. A melhor cura de uma doença não é a morte do paciente [2].

Quando menciono a importância da reflexão do desenvolvimento regional em seu aspecto fiscal, não estou tratando da guerra entre entes da federação. Esse é um espantalho que não cabe aqui.

Menciono, isso sim, o dever da República Federativa de reduzir desigualdades regionais e sociais, de acordo com as respectivas regras constitucionais de competência legislativa (artigos 3º e 170 da Constituição) [3].

No plano tributário, como há vedação ou restrições de concessão de benefícios no âmbito do ICMS (afora a seletividade) e ISS, as principais alternativas de manejo de setores ou alíquotas se dão no âmbito federal.

E aqui registro que sempre fui um crítico daquela outra ideia simples e inovadora que seria a não cumulatividade do PIS e COFINS, que nada mais foi do que transformar duas contribuições da seguridade social – que deveriam atender a esse fim e com base em uma lógica atuarial – em um “imposto sobre o consumo” perverso, complexo e alimentador de litígios (quem acreditou que a ausência de definição do que seria “insumo” não teria consequências dramáticas?)[4].

Não sou defensor de vários dos incentivos tributários complexos. Também considero que nossas experiências em política econômica fiscal foram exageradas. Mas, daí a achar que se pode ignorar décadas de investimento na redução das desigualdades sociais e regionais é um salto que nem mesmo a paixão cega por manuais de boa receita de impostos deveria permitir.

Segundo ponto: gastos diretos ou indiretos como instrumento de política econômica? Ou: é só simplificar que tudo se resolve no orçamento?
Essa pergunta é a mais séria, sempre mais controvertida e sem resposta definitiva para os estudiosos do uso de instrumentos fiscais de política econômica.

Obviamente, apenas os ingênuos ou interessados em resultados específicos defenderão a existência de uma resposta objetiva para a questão.

Alguns estudiosos de índole mais conservadora do ponto de vista política e mais liberais do ponto de vista econômico defenderão a retração do Estado como ator da manutenção da economia nacional. Gastos orçamentárias que implementam proteção ao emprego e políticas redistributivas sempre serão consideradas ineficientes e antiquados. Os embates entre seguidores de Keynes e de Milton Friedman demonstram bem esse dinâmica de oposição argumentativa.

Mas, afora esse viés mais simplista, saber se é mais eficiente o Estado efetuar um gasto de forma direta no orçamento ou se valer de instrumentos indutores de comportamento por meio de renúncias fiscais (gastos indiretos) vai depender, definitivamente, de uma análise sobre quais são os objetivos, as metas, os meios e os controles para tal fim.

Nada muito diferente do que venho sustentando há um tempo por aqui [5]: políticas econômicas que se valem de gastos diretos ou indiretos precisam ter governança e análise de resultados. Além disso, não dá para tratar o tema no agregado (todas as renúncias a uma só vez). Há diferença de políticas de curto prazo e de políticas estruturantes de longo prazo, apenas para ficar na distinção mais óbvia.

A premissa de que uma política de longo prazo como a redução de desigualdades regionais deva ter um resultado positivo para cada real gasto, por exemplo, é questionável. É possível que a mera eficácia (atingimento de certos resultados) baste e que a eficiência não possa ser levada de forma estrita, assim entendida como análise rígida de custo/benefício. Até porque os números que os defensores da revogação dos incentivos regionais nacionais são absurdamente questionáveis e superestimados.

A construção de uma nação não se dá por meio de contas simples. Muitas vezes, um grau de gasto (resultado não positivo) será o preço a se pagar pela decisão histórica desse território imenso ter permanecido como uma república indissociável. Por vezes, os manuais de economia explicam bem as trocas econômicas ordinárias, mas não as decisões políticas nacionais. A nossa história deveria ser o nosso primeiro manual.

Vários fatores determinarão a melhor opção por um gasto direito ou indireto (renúncia), notadamente o de eficiência alocativa. Qual a melhor forma de entregar a disponibilidade econômica ao sujeito beneficiado? Há uma forma eficaz de direcionar o valor (como o cartão do Bolsa Família) ou a técnica da renúncia é a melhor? Isso dependerá dos sujeitos e fins eleitos pelo legislador.

A simplicidade pode ser bela, desde que não tragicamente reducionista.

Admiro defesas apaixonadas, mas será que a simplicidade que está sendo vendida não terá um preço muito alto?

Jogar todos os prestadores de serviços em um tributo novo, a pretexto de eliminar as discussões conceitualistas entre mercadorias e serviços. Atribuir à União um tributo que sequer seria seu de origem (tributação sobre consumo virou o resultado do aríete criado pela não cumulatividade do PIS e da Cofins; além disso, e o IPI sempre teve função extrafiscal). Tudo isso esperando, na ponta da repercussão econômica, contribuintes que pagariam, felizes, o preço da modernidade neozelandesa.

Muitas décadas foram necessárias para que mentes brilhantes nos ensinassem que não basta importar teorias que prometiam que o desenvolvimento econômico seria só questão de tempo e de neutralidade. Muito esforço foi feito para que se pensasse a América Latina como uma região com suas características peculiares. E, ainda mais, que o Brasil, por sua extensão territorial, necessitaria discutir desenvolvimento econômico como algo que inclui a questão social, cultural e tecnológica.

A preocupação com desenvolvimento regional constitucionalizada como objetivo fundamental da República é a decisão política de que não basta buscar crescimento econômico sem reduzir as diferenças entre pessoas e regiões.

Quando se defende que uma reforma pode igualar tudo e que a melhor técnica redistributiva é a orçamentária, não se está trocando forma de financiamento, mas omitindo uma nova decisão constitucional (mais próxima da inconstitucionalidade).

O que seria política orçamentária redistributiva estruturante orçamentária? A discussão anual sobre alguns trocados assistencialistas a serem direcionados a regiões desfavorecidas? O espaço do debate para gastos diretos, por conta das imposições constitucionais, é quase restrito a emendas para direcionar ambulâncias a municípios.

Quem trocaria uma garantia constitucional por uma política de gastos a ser debatida anualmente e sem espaço orçamentário? A resposta simplista de que as políticas regionais serão decididas no orçamento não se sustenta.

Quando certos temas são constitucionalizados, o são por conta de nossa história. A simplicidade reducionista que troca a nossa cultura pelo manual não traz recompensas que não a promessa de aumento global de PIB.

A velha retórica do “primeiro para crescer, para depois dividir” reaparece repaginada. Arrecadação depende da economia e a economia está impregnada por incertezas, mais uma lição de Keynes. Tirar agora e prometer depois é técnica de vendedor.

No fundo, o que sobra ainda é a boa retórica das vantagens absolutas (Adam Smith): cada um deve ficar com a sua vocação, ainda que ela seja apenas a de ser abandonado à sua própria sorte.

1 https://www.conjur.com.br/2019-mai-19/reforma-tributaria-nao-ignorar-diferencas-entre-regioes.

2 Excelentes os comentários de Heleno Torres, ao defender que a boa reforma seria aquela de natureza infraconstitucional. https://www.conjur.com.br/2019-jun-05/consultor-tributario-reforma-tributaria-infraconstitucional-avancar.

3 “Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.

“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
[...]”

4 https://www.conjur.com.br/2016-abr-17/estado-economia-politica-economica-vale-tributos-repensada.

5 https://www.conjur.com.br/2016-fev-21/estado-economia-avaliacao-eficiencia-necessaria-nossa-politica-economica.

Minhas publicações em revistas, livros e sites:

33- Suspensão da Exigibilidade do Crédito Tributário como Hipótese de Suspensão do Prazo de Prescrição. in Estudos de Direito Tributário: homenagem a José Eduardo Soares de Melo. Organização de Eduardo Soares de Melo. São Paulo: Malheiros, 2020. p. 697-706 - ISBN 978-85-392-0459-5.

32 - Autocomposição na Administração Pública em Matéria Tributária. Revista de Doutrina Jurídica - RDJ (online), v. 111, p. 186-363, 2020 - ISS 2675-9640 - link: https://revistajuridica.tjdft.jus.br/index.php/rdj/article/view/578

31- Breves Comentários do Posicionamento do Superior Tribunal de Justiça sobre Prescrição Intercorrente em Matéria Tributária. in O Supremo Tribunal de Justiça e a aplicação do direito: estudos em homenagem aos 30 anos do Tribunal da Cidadania. Coordenação Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho e Daniel Octávio Silva Marinho. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020. p.581-591 - INSB 978-65-5510-146-1

30- La Posibilidad de Soluciones Alternativas De Controversias en el Derecho Tributario. in Revista Estudios Privados ZavaRod Institute. Ano VII – nª 07/2020 – Segunda Época – pág. 112-120; Versión Digital www.zavarod.com.

29- La Responsabilidad Tributaria del Administrador de Fondos de Inversión. in Revista Estudios Privados ZavaRod Institute. Ano VII – nª 07/2020 – Segunda Época – pág. 209-221; Versión Digital www.zavarod.com.

28- El Problema que Provoca la Modulación de los Efectos de las Decisiones Emitidas en el Control de Constitucionalidad en Materia Tributaria. in Revista Estudios Privados ZavaRod Institute. Ano VII – nª 07/2020 – Segunda Época – pág. 300-313; Versión Digital www.zavarod.com.

27. A execução contra a Fazenda Pública fundada em título executivo extrajudicial de acordo com o art. 910 do Código de Processo Civil (co-autoria com Ana Paula Martinez). in Processo de Execução e Cumprimento de Sentença: temas atuais e controvertidos. Coordenação Araken de Assis e Gilberto Gomes Bruschi. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020. p. 919-924 - ISBN 978-65-5065-285-2.

26. Modulação dos Efeitos da Decisão: Razões de (in)Segurança Jurídica. in Texto e Contexto no Direito Tributário. Coordenação Paulo de Barros Carvalho; Organização Priscila de Souza. 1ª ed. São Paulo: Noeses: IBET, 2020. p. 1113-1123 - ISBN 978-65-992879-3-0

25. O grave Problema da Técnica de Modulação dos Efeitos das Decisões Proferidas em Controle de Constitucionalidade em Matéria Tributária. in Novos Rumos do Processo Tributário: Judicial, Administrativo e Métodos Alternativos de Cobrança do Crédito Tributário, vol.1; coordenação de Renata Elaine Silva Ricetti Marques e Isabela Bonfá de Jesus. São Paulo: Editora Noeses,2020, p. 767-783.

24. Constructivismo Lógico Semântico. in Constructivismo lógico-semântico: homenagem aos 35 anos do grupo de estudos de Paulo de Barros Carvalho. Coordenação de Paulo de Barros Carvalho; organização Jacqueline Mayer da Costa Ude Braz. 1ª ed. São Paulo: Noeses, 2020. p. 233-251 - ISBN 978-85-8310-143-7

23. Responsabilidade Tributária do Administrador de Fundos de Investimento. in Constructivismo lógico-semântico e os diálogos entre a teoria e prática. Coordenação Paulo de Barros Carvalho; organização: Priscila de Souza. 1ª ed. São Paulo: Noeses, 2019. p.1095-1110 - ISBN 978-85-8310-142-0

22. A possibilidade de soluções alternativas de controvérsias no Direito Tributário in Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu. Ano 6 - nº 07 - 1º semestre de 2019 - ISBN 2358-6990 - - https://www.usjt.br/revistadireito/numero-7.html

21. Prazo de Decadência das Contribuições Previdenciárias Executadas de Ofício Na Justiça do Trabalho. in 30 anos da Constituição Federal e o Sistema Tributário Brasileiro. Organização Priscila de Souza; Coordenação Paulo de Barros Carvalho. 1ª ed. São Paulo: Noeses, 2018, p. 987 - 1009.

20. Nova interpretação do STJ sobre prescrição intercorrente em matéria tributária in conjur.com.br (28.11.2018)

19. Uma Nova Visão Para um Velho Assunto: Decadência e Prescrição no Direito Tributário, in Normas Gerais de Direito Tributário: Estudos em Homenagem aos 50 anos do Código Tributário Nacional. Coord. Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho. Curitiba: Editora CRV, 2016. p. 537-549.

18. A Lei Complementar e a Função de Solucionar Conflito de Competência em Matéria Tributária. in 50 Anos do Código Tributário Nacional. Org. Priscila de Souza; Coord. Paulo de Barros Carvalho. 1 ed. São Paulo: Noeses: IBET, 2016. p.1087-1098.

17. Prescrição, Decadência e base de cálculo das contribuições executadas de ofício na Justiça do Trabalho. In: Instituto Brasileiro de Estudos Tributários, et. al.(Org.). PRODIREITO: Direito Tributário: Programa de Atualização em Direito: Ciclo 2. Porto Alegre: Artmed Panamericana; 2016. p. 47-81. (Sistema de Educação Continuada a Distância, v. 2).

16. A Cobrança do Crédito Tributário e os Conflitos que podem ser Solucionados no âmbito do Processo Administrativo Tributário. Revista Sodebras - Soluções para o desenvolvimento do País. Volume 11 – n. 132 – Dezembro/2016. p. 25-29.

15. Decadência e Prescrição no Direito Tributário. Revista de Direito Tributário Contemporâneo. vol.02. ano 1.p.197-209. São Paulo: ed. RT, set-out.2016.

14. O Direito à Repetição do Indébito do ICMS: Aplicação do Art. 166 do CTN. In: Betina Treiger Grupenmacher; Demes Brito; Fernanda Drummond Parisi. (Org.). Temas Atuais do ICMS. 1ed.São Paulo: IOB Informações Objetivas Publicações Jurídicas Ltda, 2015, v. 01, p. 01-494.

13.Uma nova visão sobre Decadência e Prescrição no Direito Tributário. In: Fernanda Drummond Parisi; Heleno Taveira Torres; José Eduardo Soares de Melo. (Org.). Estudos de Direito Tributário em Homenagem ao Professor Roque Antônio Carrazza. 1ed.São Paulo: Malheiros Editores, 2014, v. 1, p. 612-626.

12.O início da Fiscalização como Demarcação do Prazo de Decadência do Crédito Tributário. In: Paulo de Barros Carvalho; Priscila de Souza. (Org.). O Direito Tributário: Entre a Forma e o Conteúdo. 1 ed.São Paulo: Editora Noeses, 2014, v. 1, p. 1-1158.

11. O Supremo Tribunal Federal: Órgão Jurídico (não político). Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu, http://www.usjt.br/revistadire, p. 01 - 249, 01 mar. 2014.

10.Constituição Definitiva do Crédito Tributário. In: Paulo de Barros Carvalho. (Org.). X Congresso Nacional de Estudos Tributários: Sistema Tributário Brasileiro e as Relações Internacionais. 1ed.São Paulo: Editora Noeses, 2013, v. 1, p. 1-1160.

9.Impossibilidade de incidência nas importações de serviço. In: Alberto Macedo e Natalia De Nardi Dacomo. (Org.). ISS Pelos Conselheiros Julgadores. 1ed.SÃO PAULO: Quartier Latin, 2012, v. 1, p. 429-438.

8. Penhora on line em Matéria Tributária, aplicação do art. 185-A do Código Tributário Nacional - CTN. Enfoque Jurídico - Ano I - Edição 2 - Abril/2011, São Paulo, p. 8 - 8, 01 abr. 2011.

7.Norma Jurídica: paralelo entre a teoria normativista- positivista clássica e a teoria comunicacional. In: Gregorio Robles; Paulo de Barros Carvalho. (Org.). Teoria Comunicacional do Direito: Diálogo entre Brasil e Espanha. 1ed.São Paulo: Noeses, 2011, v. 1, p. 3-649.

6. Lacunas no Sistema Jurídico e as Normas de Direito Tributário. Revista de Direito Tributário 109/110. Malheiros Editores, 2010.

5. Meio Eletrônico Utilizado para garantir a efetividade na cobrança do crédito tributário: penhora on line. Direito Tributário Eletrônico, Editora Saraiva, 2010.

4. La modulación de efectos de la decisión en el control de constitucionalidad brasileña. Revista Opciones Legales -Fiscales, Edição Especial, Junio 2010, México. E edição normal de venda, México, junio 2010.

3. Tradução e Direito:Contribuição de Vilém Flusser e o dialogismo na Teoria da Linguagem. Vilém Flusser e Juristas. Editora Noeses, 2009.

2. Modulação dos efeitos da decisão em matéria tributária: possibilidade ou não de “restringir os efeitos daquela declaração”. Revista Dialética de Direto Tributário (RDDT). v.170, p.52-63, 2009.

1. Concessão de Medida Cautelar em Controle de Constitucionalidade Concentrado e seus Efeitos em Matéria Tributária. Revista da Escola Paulista de Direito. Editora Conceito, 2009. v.7, p.05 - 449.

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