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sexta-feira, 19 de julho de 2019

Panorama das principais propostas e iniciativas de reforma tributária brasileira


Consultor Jurídico - 17.07.2019 

A eleição do atual presidente da República trouxe para a arena política a pauta previdenciária, cujos debates iniciados no governo anterior converteram-se em um texto que deverá ser votado ainda no primeiro semestre deste ano.

Paralelamente, a premência de equilíbrio das contas públicas, a crise financeira dos estados e municípios e a desaceleração da economia impulsionaram o ressurgimento da discussão sobre a necessidade de uma reforma do sistema tributário nacional. Obviamente, complexidade, burocracia, insegurança jurídica e o percentual da carga tributária que incide sobre o PIB são fatores que, somados aos primeiros, contribuem sobremaneira para tornar o assunto interesse de primeira urgência.

Evidências apontam que, após votação da reforma previdenciária, a atenção estará voltada para a reforma do sistema tributário. Neste contexto, discorreremos brevemente sobre o status das quatro principais iniciativas em voga, dos pontos (positivos e/ou negativos) mais importantes de cada uma delas e sobre algumas reflexões que podem fomentar os debates sobre a matéria.

A primeira proposta, a PEC 293/2004, do ex-deputado Luiz Carlos Hauly, contempla a criação de dois tributos: IBS (Imposto com Operações sobre Bens e Serviços) e um imposto seletivo monofásico sobre petróleo, derivados combustíveis, lubrificantes, cigarros, energia elétrica, telecomunicações, bebidas e veículos automotores. Extingue IPI, IOF, CSLL, PIS/Pasep, Cofins, salário-educação, ICMS, Cide-combustíveis e ISS. Incorporaria a CSLL ao IRPJ. Embora possua aspectos positivos como o creditamento amplo, eliminação de tributos cumulativos, simplificação e transparência, a tramitação da iniciativa encontra-se parada desde o ano passado na Câmara dos Deputados.

A PEC 45/2019, de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP), aprovada pela CCJ na Câmara dos Deputados no dia 22 de junho, tem como texto-base o projeto elaborado pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) e pelo seu diretor, o economista Bernard Appy. A ementa da proposta deixa claro que o objetivo é tão somente a “alteração do sistema tributário” através da substituição de cinco tributos (PIS/Cofins, IPI, ICMS, Pasep e ISS) por um único imposto — IBS.

As principais críticas enfrentadas pela PEC 45/2019 dizem respeito: i) ofensa ao pacto federativo — entendida a competência tributária como inerente a autonomia federativa (embora essa posição não seja unânime na doutrina[1]; ii) concentração de competência na União (que poderá modelar o tributo por meio de lei complementar); iii) manutenção da carga tributária; iv) ampla base de hipótese de incidência do IBS (não discriminação do que estaria contemplado em “bens e serviços”); v) adoção do sistema tributário regressivo em detrimento do princípio constitucional da capacidade contributiva do contribuinte; e vi) reforma tributária pontual relativa aos impostos sobre o consumo.

Superadas essas questões, a proposta tem como objetivos principais: a) recuperar a base tributária; b) restaurar a observância do princípio da não cumulatividade, pois prevê a ampla e imediata dedução dos créditos; c) simplificar e uniformizar as alíquotas; c) eliminar as isenções e privilégios tributários concedidos de forma contrária à lei.

Fato incontroverso é que os impostos sobre o consumo oneram a atividade econômica, independente do resultado positivo ou negativo, além do mais, representam custos que são transferidos para o preço final das mercadorias ou serviços. Portanto, a PEC 45/2019 se mostra, a priori, capaz de resolver este efeito colateral, entretanto, enfrenta fortes objeções do ponto de vista da justiça tributária e da manutenção do pacto federativo.

A terceira proposta (ainda não enviada ao Congresso Nacional) está sendo discutida pelo secretário da Receita Federal, Marcos Cintra. Em linha gerais, o objetivo seria criar um imposto sobre movimentação financeira (IMF) para substituir alguns tributos federais reduzindo assim o custo trabalhista, o que aumentaria a geração de empregos. A adoção deste modelo poderia gerar algumas vantagens como: i) redução do custo de conformidade; ii) facilidade de fiscalização e arrecadação; e iii) diminuição dos custos relativos as contribuições acessórias.

A par da existência da discussão e das propostas e iniciativas acima identificadas, foi instalada, em março, a Frente Parlamentar Mista da Reforma Tributária na Câmara dos Deputados, liderada pelo deputado federal Luis Miranda (DEM-DF), cujo principal objetivo é apresentar sugestões para uma reforma que contemple todo o sistema tributário nacional.

Esta iniciativa, amparada pelos estudos realizados pela Associação Nacional dos Auditores da Receita Federal (Anfip) e pela Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco), tem como premissa a necessidade de uma reforma tributária baseada na justiça fiscal.

Não há dúvida de que uma boa reforma tributária deve ser global, contemplando todo o sistema, tanto do ponto de vista racional quanto democrático. No entanto, é uma quimera defender a redução da carga tributária de forma drástica[2], sem antes volver os olhos para a maior conquista cidadã dos últimos anos, a Constituição Federal de 1988. Na Carta estão insculpidas garantias irrenunciáveis, direitos que não comportam flexibilização e, também, deveres inescusáveis. Em síntese, é utopia partir de uma discussão sobre a carga tributária “desejável” sem observar a responsabilidade do Estado plasmada na Constituição.

Dito isto, liberdade, desenvolvimento, igualdade e justiça são valores supremos que devem nortear qualquer reformulação do sistema tributário brasileiro, o que torna inadmissível qualquer proposta que não contemple a redução da carga tributária dos impostos sobre consumo e, em contrapartida, a elevação da tributação das grandes riquezas.

Nesse sentido, é salutar examinar alguns dados que integram o relatório produzido pela Anfip e Fenafisco[3], cujo conteúdo, produzido a partir de estudos e diagnósticos conduzidos por professores universitários, técnicos e especialistas em tributação, pode fomentar a reflexão acerca das propostas de reforma que estão em andamento na Câmara dos Deputados.

As conclusões do relatório supramencionado são categóricas e indicam que a reforma tributária deve: a) efetivar a progressividade da tributação pela ampliação dos tributos incidentes sobre renda e patrimônio; b) implementar a progressividade pela redução da tributação que incide sobre o consumo; c) fortalecer as bases do equilíbrio federativo; c) aperfeiçoar a tributação sobre o comércio internacional; d) não resultar em aumento da carga tributária, mas fomentar ações que resultem em aumento das receitas etc.

Atualmente no Brasil há um ponto em comum nos debates que ocorrem entre àqueles que estão profundamente interessados na realização de uma reforma tributária, sejam pesquisadores, instituições acadêmicas, civis ou industriais: o sistema tributário brasileiro constituí óbice ao desenvolvimento social e econômico, portanto, deve ser reformulado. Outrossim, parte das soluções, por vezes bem-intencionadas, ao defenderem interesses setoriais ou apenas arrecadatórios se tornam incompatíveis entre si ou de difícil adequação por ofender cláusulas pétreas constitucionais. O que antes de ser um problema é uma excelente oportunidade para que os fundamentos e a motivação das propostas sejam trazidos a lume e apreciados pela sociedade.

Assunto importante que vem sendo destacado pela doutrina e por alguns especialistas é a necessidade de que as propostas de reforma tributária incluam hipóteses de tributação de riquezas produzidas por empresas cujo patrimônio é constituído através da operação digital. É factível que os intangíveis estão passando à margem da tributação.

A síntese das principais iniciativas sobre reforma tributária brasileira atualmente discutidas demonstra que o momento para iniciar a reformulação do sistema é ótimo. Os atores envolvidos, além de tecnicamente capacitados e embasados cientificamente, estão realmente empenhados e comprometidos com a reforma; mas não apenas isso, o Parlamento e Executivo estão sinalizando, cada um a seu modo, que a reforma tributária entrará na ordem do dia.

Uma das principais preocupações, embora esteja perdendo força na medida em que as discussões avançam, está relacionada à aprovação de uma reforma pontual, o que culminaria na impossibilidade de aprofundamento de temas ligados a justiça fiscal realmente urgentes. Contexto em que a emenda poderia sair pior do que o soneto.

Do ponto de vista democrático, a melhor alternativa seria a unificação das propostas e iniciativas acima identificadas (e, talvez de algumas vindouras), haja vista que submetidas ao crivo do debate crítico podem resultar em uma boa PEC que resolveria, além de algumas discrepâncias do sistema tributário, os anseios do setor industrial, comercial e produtivo e restaria alinhada ao Estado Democrático de Direito.

[1] Admissibilidade da proposta já analisada na audiência pública na Câmara dos Deputados no dia 22 de maio. Na ocasião, Ricardo Lodi Ribeiro se manifestou pela inconstitucionalidade da proposta, em sentido contrário se posicionaram Eduardo Maneira, Alexandre Tortato e Demetrius Nichele Macei.
[2] O plano fiscal implementado pelo presidente Donald Trump reduziu a alíquota do imposto corporativo pago nos EUA de 35% para 21% a partir de dezembro de 2017. . Acesso em 25/6/2019.
[3] . Acesso em 25/6/2019. Relatório disponível na íntegra.

Por Aline Cardoso de Faria

Aline Cardoso de Faria é advogada, doutoranda em Finanças Públicas, Tributação e Desenvolvimento na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj) e mestre em Finanças Públicas, Tributação e Desenvolvimento pela mesma instituição. Membro da Comissão de Reforma Tributária do Estado do Rio de Janeiro.

Minhas publicações em revistas, livros e sites:

33- Suspensão da Exigibilidade do Crédito Tributário como Hipótese de Suspensão do Prazo de Prescrição. in Estudos de Direito Tributário: homenagem a José Eduardo Soares de Melo. Organização de Eduardo Soares de Melo. São Paulo: Malheiros, 2020. p. 697-706 - ISBN 978-85-392-0459-5.

32 - Autocomposição na Administração Pública em Matéria Tributária. Revista de Doutrina Jurídica - RDJ (online), v. 111, p. 186-363, 2020 - ISS 2675-9640 - link: https://revistajuridica.tjdft.jus.br/index.php/rdj/article/view/578

31- Breves Comentários do Posicionamento do Superior Tribunal de Justiça sobre Prescrição Intercorrente em Matéria Tributária. in O Supremo Tribunal de Justiça e a aplicação do direito: estudos em homenagem aos 30 anos do Tribunal da Cidadania. Coordenação Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho e Daniel Octávio Silva Marinho. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020. p.581-591 - INSB 978-65-5510-146-1

30- La Posibilidad de Soluciones Alternativas De Controversias en el Derecho Tributario. in Revista Estudios Privados ZavaRod Institute. Ano VII – nª 07/2020 – Segunda Época – pág. 112-120; Versión Digital www.zavarod.com.

29- La Responsabilidad Tributaria del Administrador de Fondos de Inversión. in Revista Estudios Privados ZavaRod Institute. Ano VII – nª 07/2020 – Segunda Época – pág. 209-221; Versión Digital www.zavarod.com.

28- El Problema que Provoca la Modulación de los Efectos de las Decisiones Emitidas en el Control de Constitucionalidad en Materia Tributaria. in Revista Estudios Privados ZavaRod Institute. Ano VII – nª 07/2020 – Segunda Época – pág. 300-313; Versión Digital www.zavarod.com.

27. A execução contra a Fazenda Pública fundada em título executivo extrajudicial de acordo com o art. 910 do Código de Processo Civil (co-autoria com Ana Paula Martinez). in Processo de Execução e Cumprimento de Sentença: temas atuais e controvertidos. Coordenação Araken de Assis e Gilberto Gomes Bruschi. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020. p. 919-924 - ISBN 978-65-5065-285-2.

26. Modulação dos Efeitos da Decisão: Razões de (in)Segurança Jurídica. in Texto e Contexto no Direito Tributário. Coordenação Paulo de Barros Carvalho; Organização Priscila de Souza. 1ª ed. São Paulo: Noeses: IBET, 2020. p. 1113-1123 - ISBN 978-65-992879-3-0

25. O grave Problema da Técnica de Modulação dos Efeitos das Decisões Proferidas em Controle de Constitucionalidade em Matéria Tributária. in Novos Rumos do Processo Tributário: Judicial, Administrativo e Métodos Alternativos de Cobrança do Crédito Tributário, vol.1; coordenação de Renata Elaine Silva Ricetti Marques e Isabela Bonfá de Jesus. São Paulo: Editora Noeses,2020, p. 767-783.

24. Constructivismo Lógico Semântico. in Constructivismo lógico-semântico: homenagem aos 35 anos do grupo de estudos de Paulo de Barros Carvalho. Coordenação de Paulo de Barros Carvalho; organização Jacqueline Mayer da Costa Ude Braz. 1ª ed. São Paulo: Noeses, 2020. p. 233-251 - ISBN 978-85-8310-143-7

23. Responsabilidade Tributária do Administrador de Fundos de Investimento. in Constructivismo lógico-semântico e os diálogos entre a teoria e prática. Coordenação Paulo de Barros Carvalho; organização: Priscila de Souza. 1ª ed. São Paulo: Noeses, 2019. p.1095-1110 - ISBN 978-85-8310-142-0

22. A possibilidade de soluções alternativas de controvérsias no Direito Tributário in Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu. Ano 6 - nº 07 - 1º semestre de 2019 - ISBN 2358-6990 - - https://www.usjt.br/revistadireito/numero-7.html

21. Prazo de Decadência das Contribuições Previdenciárias Executadas de Ofício Na Justiça do Trabalho. in 30 anos da Constituição Federal e o Sistema Tributário Brasileiro. Organização Priscila de Souza; Coordenação Paulo de Barros Carvalho. 1ª ed. São Paulo: Noeses, 2018, p. 987 - 1009.

20. Nova interpretação do STJ sobre prescrição intercorrente em matéria tributária in conjur.com.br (28.11.2018)

19. Uma Nova Visão Para um Velho Assunto: Decadência e Prescrição no Direito Tributário, in Normas Gerais de Direito Tributário: Estudos em Homenagem aos 50 anos do Código Tributário Nacional. Coord. Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho. Curitiba: Editora CRV, 2016. p. 537-549.

18. A Lei Complementar e a Função de Solucionar Conflito de Competência em Matéria Tributária. in 50 Anos do Código Tributário Nacional. Org. Priscila de Souza; Coord. Paulo de Barros Carvalho. 1 ed. São Paulo: Noeses: IBET, 2016. p.1087-1098.

17. Prescrição, Decadência e base de cálculo das contribuições executadas de ofício na Justiça do Trabalho. In: Instituto Brasileiro de Estudos Tributários, et. al.(Org.). PRODIREITO: Direito Tributário: Programa de Atualização em Direito: Ciclo 2. Porto Alegre: Artmed Panamericana; 2016. p. 47-81. (Sistema de Educação Continuada a Distância, v. 2).

16. A Cobrança do Crédito Tributário e os Conflitos que podem ser Solucionados no âmbito do Processo Administrativo Tributário. Revista Sodebras - Soluções para o desenvolvimento do País. Volume 11 – n. 132 – Dezembro/2016. p. 25-29.

15. Decadência e Prescrição no Direito Tributário. Revista de Direito Tributário Contemporâneo. vol.02. ano 1.p.197-209. São Paulo: ed. RT, set-out.2016.

14. O Direito à Repetição do Indébito do ICMS: Aplicação do Art. 166 do CTN. In: Betina Treiger Grupenmacher; Demes Brito; Fernanda Drummond Parisi. (Org.). Temas Atuais do ICMS. 1ed.São Paulo: IOB Informações Objetivas Publicações Jurídicas Ltda, 2015, v. 01, p. 01-494.

13.Uma nova visão sobre Decadência e Prescrição no Direito Tributário. In: Fernanda Drummond Parisi; Heleno Taveira Torres; José Eduardo Soares de Melo. (Org.). Estudos de Direito Tributário em Homenagem ao Professor Roque Antônio Carrazza. 1ed.São Paulo: Malheiros Editores, 2014, v. 1, p. 612-626.

12.O início da Fiscalização como Demarcação do Prazo de Decadência do Crédito Tributário. In: Paulo de Barros Carvalho; Priscila de Souza. (Org.). O Direito Tributário: Entre a Forma e o Conteúdo. 1 ed.São Paulo: Editora Noeses, 2014, v. 1, p. 1-1158.

11. O Supremo Tribunal Federal: Órgão Jurídico (não político). Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu, http://www.usjt.br/revistadire, p. 01 - 249, 01 mar. 2014.

10.Constituição Definitiva do Crédito Tributário. In: Paulo de Barros Carvalho. (Org.). X Congresso Nacional de Estudos Tributários: Sistema Tributário Brasileiro e as Relações Internacionais. 1ed.São Paulo: Editora Noeses, 2013, v. 1, p. 1-1160.

9.Impossibilidade de incidência nas importações de serviço. In: Alberto Macedo e Natalia De Nardi Dacomo. (Org.). ISS Pelos Conselheiros Julgadores. 1ed.SÃO PAULO: Quartier Latin, 2012, v. 1, p. 429-438.

8. Penhora on line em Matéria Tributária, aplicação do art. 185-A do Código Tributário Nacional - CTN. Enfoque Jurídico - Ano I - Edição 2 - Abril/2011, São Paulo, p. 8 - 8, 01 abr. 2011.

7.Norma Jurídica: paralelo entre a teoria normativista- positivista clássica e a teoria comunicacional. In: Gregorio Robles; Paulo de Barros Carvalho. (Org.). Teoria Comunicacional do Direito: Diálogo entre Brasil e Espanha. 1ed.São Paulo: Noeses, 2011, v. 1, p. 3-649.

6. Lacunas no Sistema Jurídico e as Normas de Direito Tributário. Revista de Direito Tributário 109/110. Malheiros Editores, 2010.

5. Meio Eletrônico Utilizado para garantir a efetividade na cobrança do crédito tributário: penhora on line. Direito Tributário Eletrônico, Editora Saraiva, 2010.

4. La modulación de efectos de la decisión en el control de constitucionalidad brasileña. Revista Opciones Legales -Fiscales, Edição Especial, Junio 2010, México. E edição normal de venda, México, junio 2010.

3. Tradução e Direito:Contribuição de Vilém Flusser e o dialogismo na Teoria da Linguagem. Vilém Flusser e Juristas. Editora Noeses, 2009.

2. Modulação dos efeitos da decisão em matéria tributária: possibilidade ou não de “restringir os efeitos daquela declaração”. Revista Dialética de Direto Tributário (RDDT). v.170, p.52-63, 2009.

1. Concessão de Medida Cautelar em Controle de Constitucionalidade Concentrado e seus Efeitos em Matéria Tributária. Revista da Escola Paulista de Direito. Editora Conceito, 2009. v.7, p.05 - 449.

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